炎炎6月，李金華再掀審計風暴。今年的審計報告讓我們喜憂交集。喜的是國家審計署繼續忠實地履行職責，2005年的“審計風暴”依舊風頭強勁；憂的是披露的問題依然觸目驚心，可謂“老賬”尚未償清，“新債”又如潮而至。面對“仍然觸目驚心”的審計賬單，尤其在一些問題上“屢審屢犯”的現實，我們有理由懷疑，“審計風暴”還能刮多久？我們不能不思考這樣一個問題：如何從源頭上治理預算違規頻發——至少使審計“清單”不再那么“觸目驚心”？
蔡 霞：大學教授
周士君：審計工作者
鄔鳳英：記者
僅靠“屢審”對付不了“屢犯”
記者：每次審計報告公布就會刮起“審計風暴”，這實際上已經成了中國社會和政治生活中一種“現象”，您如何看待這種“現象”？
蔡霞： 我覺得審計報告所以能夠掀起“風暴”，主要是這樣幾個原因：第一是違法違規的資金數額巨大，動不動就幾十億、幾百億。在一般老百姓看來，這簡直是天文數字；再有，審計風暴也顯示了新一代領導人反腐敗的決心和膽量。
周士君：近年來，審計監督之所以“風暴”頻頻，并形成了一種獨特的社會現象，恐怕跟我們現有的監督體制有關。因為監督體制中有不健全或不完備的因素存在，監督力度的大小就往往取決于監督者的作為程度了。于是，遇到有作為的執法者，監督力度便陡然增強，從某種程度上而言，就是執法者作為與不作為之間形成的“壓差”。假若我們的監督機制健全，無論誰來執法，無論是張金華還是王金華出任審計長，其監督力度便不會出現人為的“壓差”，又哪里還有“風暴”可言。故只有建立合理而完備的監督制度，使監督力度不會因人而異，因時而異，“風暴”現象也便自行消失。
記者：今年的審計報告，與往年有沒有不同？
周士君：今年的報告更加增強了理性分析的力度，通過精辟的理性分析，不僅使報告觸及到了審計成果的實質，而且提高了報告的立意層次。
蔡霞：好像沒什么不同。金額差不多，涉案的部門差不多，違規的手段也差不多。如果說有什么新意的話，是突出了對金融單位，特別是四大金融資產管理公司的審計。還有，對于更多涉及百姓利益的問題加強了審計力度，比如醫療問題，學校的違規收費問題，專項資金被侵占等問題。
記者：涉案部門還真差不多，如國家體育總局、水利部和科技部等，簡直是屢審屢犯。為什么會這樣？
周士君：“屢審屢犯”是審計權威缺位的必然結果！對于那些部委來說，與審計署，既級別相當，又同為政府部門，其真正的權威與那些違紀單位相比實在也大不到哪里去，于是就出現了“審計難、執行更難”的審計監督瓶頸。此種狀況愈往下走也愈嚴重，這也是地方審計機關很難刮起“審計風暴”的原因所在。
蔡霞：癥結在于事后的問責有問題。按理說，審計風暴后面應該是“紀檢風暴”、“問責風暴”，甚至是一場公共財政的“改革風暴”。
記者：您認為應該采取什么措施才能遏止“屢審屢犯”？
蔡霞：我覺得一方面要完善問責制，另一方面人大應該積極介入，因為根據我國憲法和法律，政府官員都是由人大任命的，如果人大能夠根據審計報告提出質詢，就完全可以迫使對問題負有責任的官員引咎辭職。此外，社會輿論的監督也是必不可少的。未來期待能夠形成這樣一種政治文化，即一旦出現類似問題，不待人大等權力機關采取行動，相關的官員就自動辭職，以示負責。
周士君：在現有條件下，面對那些責任官員，審計機關并非無計可施。如盡快建立審計結果共享機制，使審計成果充分為公檢法等司法機關所用。畢竟審計機關揭示出的一些違紀問題，不僅大都翔實準確，而且可以省去司法機構為取證而投入大量的精力，加快了辦案的力度和節奏。尤其對于經濟犯罪事項來說，審計結果反映出的問題往往不用任何的“轉換”，就可以為紀檢、監察以及其他司法機構所用。故而在審計機關和司法機構間建立辦案“互動”機制，以增強對違紀單位負責人的責任追究力度。這樣，才能對責任官員形成一種引咎辭職的壓力和威懾氛圍。
記者：我有個疑問，把問題端出來了，審計機關是不是就沒事了？
蔡霞：審計署的工作就是這樣，把“問題端出來”就可以了，揭示問題是審計工作的任務，但是解決問題不是審計部門的工作。審計署只需要考慮審計事實和數據的準確性和權威性，其他的問題它沒有能力也沒有必要過多考慮。
周士君：問題端出之后，審計機關緊接著是面臨如何“執行”的問題，即如何把自己下達的審計決定落到實處。但一個審計決定究竟落實到何種程度，并非全然與審計機關的單方努力成正比。
風暴為何只在上邊刮
記者：審計不僅僅是中央的事吧，地方政府也有一個亂花錢的問題。但目前，“審計風暴”主要在中央部門刮起,而在地方卻鮮有類似回應，這說明什么？
周士君：現行審計法規定，審計機關在向人大提供報告之前，必須就相同的審計事項向政府提供審計報告。在這種情況下，那些能掀起“風暴”或“旋風”的賣點，早已被審計機關的主管者“過濾”殆盡，所以地方審計機關的報告，一般很難出現像審計署那樣的直擊違紀問題的核心和痛處的亮點來。當然，其中也不排除一些地方審計機關有“明哲保身”的情形存在。
蔡霞：這是一個制度設計問題。我們國家的審計體制是這樣的，地方各級審計機關既對本級人民政府負責，也對上級審計機關負責，上級審計機關從業務上對下級審計機關實行領導，在行政方面，人事關系方面是由本級政府負責管理。所以，讓它來審計同級政府，顯然會有諸多為難的地方。
記者：這樣的雙重領導體制，會不會影響地方審計的獨立性？
蔡霞：當然會有影響。審計機關屬地領導，很難監督地方的最高行政長官。道理很簡單，刀刃砍不著刀把，自己不可能監督好自己。
記者：那怎么做才能保證審計的獨立性？尤其在審計一些位高權重的政府部門的時候，如何保證審計的獨立性？
蔡霞：任何形式的獨立性都是有限的，不存在絕對的獨立性，都是相對的獨立性。另外，獨立性體現在兩個方面，一個是形式上的獨立，即組織機構獨立；另一個是精神上的獨立，比如說審計長自己能不能做到客觀公正，這也是很重要的�，F在社會上稱“鐵腕審計”，事實上承認了審計長有精神上的獨立。審計長曾經表示，不斷后路當不了審計長。其實，在世界上很多國家，當過審計長的人，以后再也不能任公職了，這是公職的最高境界。
不要把一切都交給審計
記者：有意思的是，被點名的部委的態度較往年有了變化，都迅速而平靜地做出了回應，表現出一種不慌不忙的沉穩和老練，這種現象又該如何解讀？
蔡霞：之前，審計報告沒有公開過。當李金華剛剛開始掀起審計風暴的時候，社會首先感到的是震驚和錯愕，在很長時間內不知道該如何做出反應，因為許多人無法判斷這將帶來什么后果。而今年的平靜和沉穩，則說明部委們已經意識到“風暴”并不可能給他們造成實質上的“不良”后果。
周士君：這是一種典型的“抗藥性”癥狀！其實這仍然是審計權威缺位引發的后遺癥。
記者：是啊，如此下去，建立在“鐵面審計長”個人勇氣之上的“審計風暴”到底能刮多久，還真是個問題。
周士君：這也是我擔心的問題，畢竟掀起如此強勁的“審計風暴”，其策動者是要付出額外的代價和個人風險的。若現在把“強項令”換成“太平官”，“審計風暴”也許當即就偃旗息鼓了。
蔡霞：可以肯定的是，如果現行審計體制、財政預算體制、監督體制等相關制度不發生相應的變化，“審計風暴”是不太可能這樣刮下去的。我覺得這應該是我們下一步格外關注的方向。
記者：應該通過什么樣的制度創新，才能從根本上解決伴隨著審計風暴出現的一系列問題？
蔡霞：我覺得要解決這些問題，也不需要特別的制度創新，在現有的體制框架內就可以解決，即人大要真正有權管住錢袋子。政府每花一分錢都經過人大許可，不經過人大許可一分錢也不能花。此外，凡是人大通過的預算，都應該被視為法律，不經過人大允許擅自變更就要追究法律責任。而現在的制度是，人大實際上管不了預算。
周士君：預算體制的共有缺陷造成過大的預算漏洞，一些單位負責人在公費開支上有過于空曠的“自有裁量”空間。這些都是現行制度無法繞行的障礙。針對時下公共資金面臨的風險，除了規范政府預算，使每一筆財政資金的流向都公開透明外，依法削減部門領導在公共開支領域的自由裁量權，健全包括引咎辭職制度在內的責任追究機制，更乃當務之急！
記者：今后政府預算是否應該公開化？這樣審計工作是不是就會變得更容易一些，同時也便于讓公眾監督？
蔡霞：預算應該公開化，而且也必須公開化，接受公眾和社會的監督，這不僅是建設公共財政的要求，也是根治財政腐敗的不二法門。眾所周知，財政預算不公開，容易導致職務腐敗和決策失誤現象的發生。比如，沒有約束的接待費預算很容易導致“吃喝風”和貪污受賄；缺乏監督的工程預算則很容易導致政績工程、腐敗工程的上馬等。所以，要防止預算腐敗行為，就必須加強對財政預算的管理和監督。無疑，預算公開是實行有效管理和監督的必要前提。只有公開的監督寓于財政預算的全過程，才能有效地防止各類預算“黑洞”問題的發生。
周士君：政府預算不僅要公開透明，更需要細化。假若預算得不到細化，政府開支就會變得籠而統之，許多違紀支出也便含混其中，甚至瞞天過海，蒙混過關。在科學細化的基礎上，人大及社會監督再行到位，審計工作當然也就容易了許多，甚至會變得無事可做。 |
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