公共經濟學認為，一種物品或服務的屬性直接關系到現實中該種物品或服務的政策選擇和制度安排。不同的物品或服務的不同的融資、生產、供給、提供、消費政策選擇可能導致不同的問題。比如公共住房供給政策導致住房供給緊張，并導致各方面的負激勵，不能實現安居；空中交通管理服務（以下簡稱空管服務）由政府直接經營的制度安排反而無法實現有效的服務。
一、空管服務的屬性
1.物品和服務的分類
物品和服務可以首先粗略地分為私有物品和服務以及公共物品和服務，私有物品和服務有兩個特性，即在使用上有排他性、競爭性，如電腦、企業培訓；公共物品和服務的特點是在使用上有非排他性和非競爭性特點。根據這樣對物品和服務的劃分，私有物品和服務交由市場來提供是最有效率的，市場競爭可以有效率的配置和利用資源，使供求關系達到均衡。在公共物品和服務方面，按照物品和服務的兩個特性，即排他性和競爭性可以把公共物品和服務細分為兩類：一類是純公共物品和服務，如國防安全和社會治安，這類物品和服務既不具備競爭性又不具備排他性，必須由政府來提供；另一類是準公共物品和服務，這又可細分為兩種類型：一種是公用資源，如水資源，另一種是可收費的物品和服務，如高速公路，空中交通管制等。公用資源在使用上有競爭性，但不具備排他性，而可收費的物品和服務在消費上有排他性，但不具備競爭性。
2.空管服務的生產與提供
公共物品和服務多樣性、復雜性特點要求生產與供給符合多樣的制度安排，即首先要把公共物品和服務的生產與提供加以區分。一般說來，生產具有技術和成本的內涵，而提供則具有責任和義務的內涵，依據這種區分，由于市場失靈，政府有責任和義務提供公共物品和服務，但考慮技術和成本問題，不一定由政府直接提供；由于政府失靈，政府可以提供公共物品和服務，但不一定非要直接參與其生產。空管服務屬于可收費的公共物品和服務，具有使用上的非競爭性和排他性的特點，應由政府供給，屬于政府職能。長期以來世界各國實踐也都是如此，但多年的實踐也表明，政府壟斷的制度安排并不能有效供給，必須進行制度變革。
在眾多改革實踐中，“掌舵”與“劃槳”分離的理論，即公共物品生產與提供的分開的思路是20世紀90年代以來世界范圍內公共服務市場化改革的一個流行的制度安排。假如把空管服務比作一只船，那么政府就是這只船的舵手，為了向來客提供安全和快捷的運輸服務，政府的主要責任就是掌好舵（空管服務的供給），進行船只運載能力和質量標準的日常檢測，同時雇傭干練得力的“水手”來劃槳，每只船上的舵手具有唯一性和權威性，至于水手并不具有唯一性和排他性，倒是具有很強的競爭性，是除政府以外的其他社會組織在一定條件下也都可以勝任的，因此，劃槳（空管服務的生產）工作就不一定非要政府包攬或直接經營，在合理的制度安排下可以由政府公共部門實施，也可以由政府以外的組織提供，如通過擴大對私人市場的利用以替代公共部門，讓更多的私營部門參與空管服務的生產，或者還可以對提供空管服務的部門進行公司化改造，按私營部門的方式實行商業化運營。
二、國外空管服務的新發展：商業化
1.空管服務改革的動因分析：根本動因是對政府職能失靈的反思和新技術發展使空管服務環境發生重大變化，具體動因就是日益增長的服務需求與政府壟斷對這種需求回應能力不足的矛盾。
從需求方面看，一份研究報告顯示，自1995年以來，美國的航班延誤增加了58%，航班取消增加了68%。據認為，統計結果還是低估了航班阻塞的真實代價，原因是航空公司在公布的航班時刻表里留有余地，已經把日常的延誤考慮進去了。據航空運輸協會估計，僅此兩項，每年給航空公司和旅客造成的經濟損失就高達50億美元。航班延誤不僅造成巨大的經濟損失，而且旅客也深受其害，怨聲載道。空域容量短缺同樣困擾歐洲航空業。
從供給方面看，空管服務一直作為政府職能，屬于政府壟斷提供的公共物品，加上涉及到國家主權、領空安全的因素，制度約束非常嚴重。
從經濟因素分析，政府缺乏系統改善和設備升級的資金，航運的增長和信息技術的發展提供了加速商業交往的手段和機會，刺激著空管服務設施需要現代化以及需要極大的提高效率，特別是某些空域的擁擠和延誤已難以緩解，但是現代化是要資金投入的，政府部門的投資預算有限，影響對技術和設施的投資，進而影響系統的更新換代；這造成了交通不暢、航班延誤，制約著空管安全水平和客戶服務質量的提高。
從政府職能角度分析，政府部門既是空管服務的生產者，又是空管安全的監督者和規章的制定者，這造成了角色混淆和利益沖突，政府部門工資福利水平的限制，影響到員工工作的積極性，機構設置重疊，運行成本居高不下；
鑒于這些問題，有關的組織、個人和政府部門逐步達成共識：必須進行空管體制改革。實行商業化改造就是解決這些問題的出路之一，在市場經濟條件下，公司體制比政府經營更具靈活性，有助于降低成本，提高效率，增加收入。
2.國際上空管服務商業化發展情況
國際上空管服務商業化活動有其發展演變過程。20世紀90年代以后，一些國家的空管部門開始了商業化空管服務，其表現形式大致可以分為以下二種：第一是由國家所有的公司運營，從事商業化服務，如美國、新西蘭等；第二是由公私合營，開展商業化服務，如英國、加拿大等國。目前國際空管商業化有兩個顯著的發展態勢：一是受各國經濟的限制，一些國家空管部門經費不足或者政府部門減少了給空管部門的經費，開展商業化服務的國家不斷增加；二是大力開展商業化服務的國家，正在不斷向其他國家進行滲透，積極開辟國外服務市場。
下面分別對這些國家的商業化空管服務情況和典型個例做一介紹，對中國空管服務商業化發展將有所啟示。
第一種：政府所有的公司：美國、新西蘭為代表。2000年12月底，為了改進美國國內嚴重的航班延誤，美國決定建立一個新的空中交通管理組織（ATO），它相對獨立于FAA，具有執行職能，ATO將由一名首席運行官領導，它將由董事會任命，直接向FAA局長報告，ATO是以結果為基準、商業形式的組織機構，在管理上與FAA獨立，將負責空中交通管制運行，ATO部門只提供服務，不制定國家政策，有明確的任務，可操作的執行職能和確定的客戶。FAA將從空管日常運行工作中解脫出來，但仍將保留制定空管規章的責任，以確保空管系統運行的安全和高效。
第二種：公私伙伴關系PPP(publicprivatepartnership)，即官督商辦：英國、加拿大是典型。NavCanada的管理結構：有四個發起會員單位，包括運輸部、工會、航空公司和通用航空協會。運輸部作為航行服務規章制定部門和安全監督部門，代表著公眾的利益；工會代表航行服務工作人員的利益；航空公司和通用航空協會代表航行服務用戶的利益。這四個與航行服務直接相關的會員有任命董事的權力，為了保證董事會成員全心全意為NavCanada工作，避免直接代表原任命單位的利益，特規定成員單位所任命的董事，不能是該單位的工作人員。
3.空管服務變革的配套措施與背景
西方國家空管服務商業化改革有其特定的背景：一是它們在商業化改革之前空管體制比較完善，各種關系都已理順。或者已經成功地進行了其他領域公共服務改革的實踐，積累了豐富經驗，政府職能是充分市場化的。二是它們有著較為悠久的現代公務員制度的傳統，公務員有著良好的職業道德。三有較為完備的法律環境，保證了新的模式運行成功。
目前的中國已經開始了公共服務市場化改革進程，民航管理體制改革也進一步深入,但尚未達到理想的程度。尚不具備成功實施這一組織變革的條件。因此我們不能盲目照搬發達國家的做法，但我們也并不能輕易地認為，空管服務商業化的做法在中國完全缺乏基礎，實際上在某些情況下，在局部領域內，完全可以進行小規模的實驗。
三、中國空管服務制度變革的思路
從世界發展趨勢來看，空管服務商業化勢在必行。推動空管服務向商業化方向發展，符合空管服務發展規律，空管服務質量必將得到提高。但中國目前的現實狀況決定了空管服務只能以商業化為目標，暫時采用一種過渡形式。當前最為迫切的是推進空管服務制度變革的進程。這一進程中，有必要注意以下幾個問題：
1.明確政府責任
空管服務的制度安排實際上是政府在空管服務中的角色問題，今天人們已經廣泛認同空管服務是國家基礎設施的重要組成部分。并因為空管服務具有“公共性”的內在性質，始終把提供空管服務認作是政府的責任。只是到了最近，當一些國家的政府尋求擺脫許多傳統的責任、解決財務危機時，才考慮此類服務應通過傳統、國家資助的國家空管局以外的機構提供；進行空管服務提供方面的商業化、公司化或私營化，并得到了大力發展。但空管服務商業化應以不損害這種公共性為前提，政府在提供這種空管服務中，有義不容辭的責任。空管服務商業化并不簡單地就是從政府走向市場，政府空管管理部門在新的制度安排中，不是參與空管服務，而是將把工作的重點轉向對空管服務的管理，所以，政府的責任不是減小而是增大。作為國家空管主管部門，未雨綢繆，制定必要的行業管理法律法規和行業政策乃當務之急。
2.對空管服務進行細分
空管服務是一種公共物品，應由政府提供，但這一見解對于空管服務的實踐是不夠的，空管服務本身是復雜的，具有多重屬性，空管服務的制度變革不能以如此簡單的判斷為基礎，必須進行細分。如，它首先可以分為直接空管服務和間接空管服務，前者是指用戶直接享受到的空管服務，后者是為空管服務本身提供服務的服務。間接空管服務，即后勤服務和空管技術服務，完全可以通過市場來提供。
即使是直接空管服務，也可以進一步細分，如劃分為航空氣象、航空通訊、空中交通管制、航行情報、航空監視、緊急協助服務和飛行情報服務等。對這樣一個內部構成過于繁雜，承擔的任務和目標取向差異較大的組織，制度創新的任務顯然是艱巨的。多樣化的特點決定提供空管服務的組織是復雜的，不應是單一的一體化的組織，不同的服務意味著應有不同的制度選擇，如對于氣象服務、通信服務就可以考慮在條件成熟后通過簽訂服務合同，委托行業技術優勢的部門來提供；對于空中交通管制，則應強化政府職能，保證服務等等。總之，復雜的組織類型意味著需要復合多樣的制度安排，政府可以發揮新的、不同的作用，不是作為唯一的提供者，而是作為促進者和管理者起作用。
3.要重視空管服務改革的制度基礎的變革
空管服務市場化改革，實際上是激勵機制的變革，其目標是通過激勵機制的變革，使得空管服務的生產和提供具有較高的效率，并使空管服務的消費更為公平，要實現這一目標，需要特別關注每一項改革對空管服務激勵機制的影響。
4.空管服務的制度變革，要與國家公共服務改革進程相適應，與民航各個方面的改革進程相配套，在整個民航改革背景中進行空管服務的市場化改革。也就是說，空管服務市場化改革，應該與政府職能轉變、政府法制化進程、機場管理體制改革、航空公司改革相協調，空管服務的市場化才能真正取得成功。
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